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Vamos a examinar cláusulas constitucionales sancionadas en 1853, lo que exige tener en cuenta cómo era el sistema monetario en esos momentos, para entender de qué estaban hablando los constituyentes.
Eran tiempos de patrón oro en todo el mundo. Circulaban monedas de todo tipo y origen, acuñadas en distintos lugares, que tenían valores de mercado; y también circulaban billetes, que no eran el producto de imposiciones estatales, sino que eran confeccionados por los bancos, y cuyo respaldo era precisamente el oro que los bancos guardaban.
El espíritu liberal que inspiró a la Constitución de 1853 lejos estaba de pensar en un monopolio estatal de la moneda, como veremos a continuación. Juan Bautista Alberdi, al comentar los principios económicos de la nueva Constitución alertaba sobre el peligro de tal monopolio: “Mientras el gobierno tenga el poder de fabricar moneda con simples tiras de papel que nada prometen, ni obligan a reembolso alguno, el poder omnímodo vivirá inalterable como un gusano roedor en el corazón de la Constitución misma” (Sistema Económico y Rentístico de la Confederación Argentina).
Nadie pensó entonces en un Banco Central, o en una moneda monopolizada por el Estado. Eso vino mucho después, no sólo en Argentina, sino en el mundo. Hasta los socialistas argentinos de principios del siglo XX lucharon por el librecambio y una moneda sana, alejada de las garras del Estado.
De hecho el Código Penal actualmente en vigencia, sancionado en 1923, contiene hasta el día de hoy una figura penal que reprime la conducta de aquel oficial de banco público o privado que “fabricare, emitiere o autorizare la fabricación o emisión de moneda, billetes de banco o cualquier título… en cantidad superior a la autorizada” (artículo 287).
Es decir que, sancionada la Constitución, para la década de 1920 entendía el legislador que los bancos privados podían emitir dinero, y el Banco Central no existió sino hasta 1936, en que fue creado en forma temporal y con facultades muy restringidas.
Nadie pensó durante los 80 años posteriores a sancionada la Constitución, que se la estuviese violando flagrantemente en un tema tan serio como el de la creación del dinero. Pero las cláusulas que hoy se invocan para intentar justificar dicho monopolio estatal de la moneda, existieron desde 1853, por lo que corresponde examinarlas en el contexto de la Constitución.
Las cláusulas invocadas por justificar el monopolio estatal de la moneda.
Tres cláusulas constitucionales son invocadas para afirmar que debe existir necesariamente un monopolio estatal de una moneda nacional de curso forzoso. Las tres se encuentran en el mismo artículo (el originario artículo 64, luego convertido en 67 con la reforma de 1860, y actualmente el 75). Voy a utilizar la nomenclatura actual para referirme a los tres incisos donde se menciona la cuestión monetaria, ya que la redacción no ha variado sustancialmente, como veremos luego. Estos tres incisos del artículo 75, por el que se enumeran las facultades del Congreso, son las siguientes:
6° Establecer y reglamentar un banco federal con facultad de emitir moneda, así como otros bancos nacionales.
11° Hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las extranjeras.
19° Proveer lo conducente […] a la defensa del valor de la moneda.
Corresponde examinar estas tres cláusulas, pero al hacerlo son necesarias dos aclaraciones previas:
- Corresponde interpretarlas en el contexto histórico de la Constitución.
- También deben ser interpretadas en el contexto sistemático, es decir, en consonancia con el resto de la Constitución, siguiendo un principio enunciado desde los primeros tiempos por la Corte Suprema, en el sentido de que las cláusulas constitucionales han de ser interpretadas de un modo integrador, que evite ponerlas en pugna unas con otras.
- El inciso 6° faculta al Congreso a establecer y reglamentar un banco federal con facultad de emitir moneda, así como otros bancos nacionales. Varias cuestiones deben ser resaltadas:
- Se trata entonces de la creación del un banco con la “facultad” de emitir moneda, lo que lógicamente significa que podrá o no hacerlo. Una facultad claramente no es una obligación, y mucho menos podría interpretarse que tal “facultad” conferida a un banco nacional implique vedar iguales facultades a otras instituciones o personas.
Al examinar esta cláusula deben recordarse las circunstancias históricas de 1853, los problemas para conseguir la integración de todo el país, lo que sólo se logró en 1860, y que como fruto de las negociaciones necesarias para alcanzar la unidad, por el Pacto de San José de Flores en 1859 Buenos Aires reservó varias facultades originarias. Una interpretación de este Pacto, junto con los artículos 31 y 121 de la Constitución en su numeración actual, han llevado a afirmar que la Provincia de Buenos Aires ha conservado la facultad de mantener un Banco Provincial con facultad de emitir moneda.
En tales condiciones, parece razonable que la Constitución Nacional incluyera la posibilidad de crear un banco nacional que tuviese la misma facultad.
- Para afirmar que dicho banco debe tener el monopolio de la emisión de moneda, la Constitución debió decirlo expresamente. En primer lugar, porque las atribuciones conferidas a los distintos órganos del gobierno son taxativas y deben interpretarse de manera restrictiva, por el principio de supremacía de los derechos individuales (artículos 19, 28 y 33 de la Constitución).
Tal monopolio, además, estaría en contradicción con lo que era el mercado monetario de la época en que la Constitución se sancionó, y con el reconocimiento de las limitaciones a la reglamentación de los derechos contenida en el artículo 28.
- Otorgar a un banco federal la facultad de emitir moneda no supone restringir ese derecho a los demás. Esto es tan así que, como señalé, al sancionarse el Código Penal 60 años más tarde, se tuvo en cuenta que los bancos privados u otros bancos públicos también pudieran ejercer la facultad de emitir su propio dinero, y por ende, cometer delitos cuando emitían de más.
- Si se hubiese entendido que a partir de la sanción de la Constitución sólo un banco federal sería el facultado para emitir moneda y conferirle el curso forzoso, no se hubiesen esperado 70 años para crear el Banco Central -que en sus primeros tiempos tampoco tuvo la función de monopolizar la emisión monetaria-.
De modo que dicho inciso 6° debe interpretarse como una facultad otorgada al gobierno nacional para crear una moneda federal, que no se supone que sea monopólica, ni por ende de curso forzoso. Es más, el Congreso hubiese podido no crear dicho Banco, o crearlo sin otorgarle facultad para emitir moneda.
Como recordó González Calderón, respecto de esta cláusula, durante la discusión en la Convención Constituyente de 1853, el miembro informante Benjamín Gorostiaga, ante el pedido de explicaciones del convencional Zenteno, explicó que “el banco emitiría billetes, mas no de circulación forzosa”. Agregó el constitucionalista: “Estaban muy lejos del espíritu del miembro informante, como se ve, las crisis políticas y financieras del país que poco después impondría esa ‘circulación forzosa’ no prevista en la tan lacónica respuesta pre-transcripta […] El texto no lo dice y no hay motivo alguno que induzca a creerlo” (González Calderón, Juan A., Curso de Derecho Constitucional, Ed. Kraft, Buenos Aires, 1963, pp. 430-433).
Veremos en el próximo punto si la diferente redacción que hoy tiene modifica estas conclusiones.
- Otra cláusula habitualmente mencionada para invocar el monopolio estatal del manejo de la moneda es el del inciso 11 del artículo 75.
Dicho artículo comienza diciendo que corresponde al Congreso hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las monedas extranjeras.
En primer lugar, “hacer sellar moneda” no significa tener el monopolio de la moneda. Esta función (que viene de los tiempos del patrón monetario metálico), la ejercieron los gobernantes desde tiempos remotos, respecto de monedas libres y privadas, y tenía por objeto garantizar el peso y calidad del metal.
En efecto, a lo largo de la historia de la moneda, cuando los metales preciosos desplazaron a los demás bienes, un problema vinculado con credibilidad y costos era el de acreditar tanto la pureza del metal como el peso de las monedas. En muchas partes había especialistas en los mercados que prestaban este servicio, pero cobraban bastante por él. Esto hizo que se generalizara la función del gobernante de verificar la calidad del metal precioso de las monedas y su peso, como servicio del gobierno. Pero ello no tiene relación alguna con el tema de quién crea la moneda, que a lo largo de la historia del mundo fue una actividad libre hasta que gobernantes inescrupulosos advirtieron que podían hacer negocios acaparando esta facultad.
A lo mismo se refiere la función de “fijar el valor”, que se vinculaba con la relación de calidad y peso de las monedas, y no que el gobernante estableciera arbitrariamente un valor de cambio.
En este sentido, el mismo inciso faculta al Congreso a establecer pesos y medidas. Al igual que la función de acuñar monedas, la de establecer pesos y medidas tenía que ver con la confiabilidad de las mediciones, no con conferir al Estado ningún tipo de monopolio.
Respecto de esta cláusula, opinaba González Calderón que “[…] no puede interpretarse como que el valor de la moneda sea arbitrariamente fijado por el Congreso. La moneda, se ha dicho acertadamente, es una mercancía […] Su valor, pues, no depende del mero capricho del legislador al poner sobre ella el sello de la soberanía, sino del poder adquisitivo y cancelatorio que tenga por su propia virtud. Lo que hace la ley al sellar la moneda es garantizar bajo la fe del Estado que ella lo representa efectivamente en el mercado de los cambios y las transacciones comerciales. Su valor es, propiamente, fijado por el mismo fenómeno económico que regulariza todos los demás valores y el precio de las demás mercancías” (Op. cit., pp. 433-434. Citado por Benegas Lynch (h), Alberto, Fundamentos de Análisis Económico, op. cit., pp. 306-309).
- Finalmente el inciso 19° confiere al Congreso la facultad de proveer lo conducente […] a la defensa del valor de la moneda.
De esta cláusula tampoco puede inferirse el monopolio legal de la moneda. Por el contrario, significa garantizar el derecho de propiedad, que debe defender el gobierno como uno de sus fines principales. La función de proteger el valor de la moneda, es similar a la función de proteger la vigencia de los contratos, se vincula con la protección de los derechos individuales.
En este punto, la “cláusula del progreso” (artículo 67, inciso 16), sufrió una modificación, pues esta función del Congreso no estaba originariamente prevista. Pero la circunstancia de que el constituyente haya entendido posteriormente que defender el valor de la moneda es algo bueno, remite a la necesidad de defender el derecho de propiedad de quienes utilizan la moneda, no entregarle el monopolio de la creación de la moneda al Estado.
Entender lo contrario significaría que todas las demás actividades que menciona el mismo inciso 19 deberían ser monopolios estatales, como la generación de empleo, la formación profesional, etc., lo que parece ridículo.
- Lea también: El Banco Central y el peso de curso forzoso no son constitucionalmente necesarios (Parte 1)
La reforma constitucional de 1994
Entre quienes quieren ver en la Constitución un monopolio obligatorio de la moneda estatal de curso forzoso, algunos sostienen que no se puede interpretar este asunto según los parámetros de mediados del siglo XIX. El mundo ha evolucionado y por lo tanto deberían poder replantearse algunas cláusulas de la Constitución.
Quienes afirman esto no reparan en dos circunstancias:
- La Constitución establece un poder taxativo y de interpretación restrictiva. No se pueden ampliar las facultades otorgadas por la Constitución a los distintos poderes.
- La reforma constitucional de 1994 fue la oportunidad en que el constituyente pudo haber modificado o modernizado lo que le pareció conveniente, y en el caso de la moneda no lo hizo.
En efecto, la reforma constitucional introdujo nuevos organismos tales como el Consejo de la Magistratura, el Ministerio Público, los partidos políticos, etc., y también nuevas instituciones tales como los decretos de necesidad y urgencia, la delegación legislativa o la coparticipación federal.
De haber creído conveniente que se estableciera un Banco Central con el monopolio de la emisión de una única moneda nacional de curso forzoso, podría haberlo dicho expresamente, pero no lo hizo.
Por el contrario, las tres cláusulas mencionadas no sufrieron modificaciones sustanciales. En cuanto al inciso 6°, la redacción original hablaba de la creación de un Banco Nacional con sucursales en todo el país, que tuviera la facultad de emitir dinero. Finalmente cuando se creó el Banco Nación, sus actividades se concentraron en las operaciones crediticias y bancarias habituales, pero no se le confirió tal facultad de emitir dinero.
Para 1994, probablemente la Constitución decidió blanquear esta circunstancia y hacer referencia a un banco federal al que se le confiara dicha facultad, coexistiendo con otros bancos nacionales, como el propio Banco Nación. Pero en definitiva, nada cambió sustancialmente con esta modificación en la redacción de la norma.
Respecto del inciso 11°, su redacción no experimentó cambios en 1994.
Finalmente, la inclusión de la defensa del valor de la moneda, en nada modificó tampoco el régimen monetario.
La reforma pudo haber introducido un capítulo monetario y bancario, que creara un Banco Central con la facultad de emitir moneda de manera monopólica y de ejercer una superintendencia sobre los bancos privados. Pero no lo hizo. Es más, al momento de producirse la reforma regía un sistema de convertibilidad que ataba el valor y cantidad de pesos al valor y cantidad de dólares, lo que ya para entonces iba en contra de la idea de un monopolio estatal de la emisión y la determinación de su valor por un organismo nacional.
Conclusión: La moneda es algo demasiado importante como para dejarla en manos del gobierno
Probablemente ni el constituyente de 1853, ni el de 1860, ni el de 1994, se atrevieron a establecer un monopolio monetario estatal. Prefirieron mantener esta suerte de monopolio legal a partir de las leyes que organizan el funcionamiento del Banco Central.
Pero al ser simplemente un sistema legal, de cuya ineficiencia hemos tenido muestras sobradas durante el último siglo, parece conveniente abandonar esa idea y permitir que funcione un mercado monetario a partir de las elecciones individuales de quienes utilizan el dinero.
Insistir con dicho monopolio no sólo es irrazonable, sino también muy perjudicial para los habitantes del país. Y como he tenido oportunidad de señalar en otro trabajo, permite situaciones de abuso de poder que coloca a varios funcionarios al borde de la responsabilidad criminal.
